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郑杭生:我国社会建设社会管理的参照系及其启示
--一种中西比较的视角
2012年02月23日15:37   
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  在中西关系的学术层面上,理论自觉或正确的学术立场主要是两个方面。第一,必须学习和借鉴国外,为什么?因为不学习和借鉴西方,就会脱离人类文明大道,就不可能高质量地完成中国的现代化历程。第二,又必须跳出西方的理论框架,跳出以西方为中心的话语体系。这两者缺一不可。这也就是我概括的“借鉴国外,跳出国外”的主要含义。

  各国社会生活既有共同的方面,又有不同的方面,社会管理也不例外。西方发达国家在社会管理的现代性转型中,建立了与他们国情相适应的社会管理体制机制和社会政策体系,在这方面积累了丰富的社会管理经验,值得我们认真借鉴。今年初,有关的课题组把国外社会管理的基本经验,概括为如下八个方面:一是重视制度建设,改善社会治理;二是强调人文关怀,突出公民参与;三是提倡政府与民间的合作互动;四是法律与道德并重;五是致力于效率与公平的平衡;六是强调政府投入和社会参与的结合;七是重视管理的专业化和精细化;八是重视应用现代科技手段。这些经验与中国社会管理的做法有许多共同之处。例如,在重视制度建设、改善社会治理方面,中西方国家都重视源头治理,即通过确立社会规范、提高社会诚信、建立社会保障,从这些源头上来进行治理。但另一方面,中西方国家有不同的特点,因此又不能对西方的经验照抄照搬而要正确借鉴。由于本文题名的性质,本文更强调中西方社会建设社会管理的特殊性。只有理解了各自的特点,才能更好借鉴。

  一、美国的自由主义模式

  在美国,自由主义或多元主义,是占据主导地位的意识形态。在它们看来,社会与国家应该是分立的、保持距离的、甚至对立的。很多美国学者表达了这种观点,其中最激烈的是布洛维。布洛维把社会与市场、国家截然对立起来,提出“公共社会学拒绝与市场和国家的共谋”[1]。这种主张,通俗地说,就是让国家(政府)走开,也让市场走开,剩下作用被极度夸大的“社会”,即他的“公民社会”、“能动社会”。按照这种理论,行动的选择只能是:要么为市场化张目、为国家立言、对社会侵夺,要么成为创立社会、保卫社会、解放社会的斗士。这样,一个独立于国家并具有抗争和制衡力量的社会,完全能够自主、自治、能动的社会,是解决现代社会一切问题的一剂良药。这种观点通常也被称为“社会中心论”。这种主张很激进,但是根本做不到的?!吧缁帷蔽奘蔽蘅滩皇窃诖碛胝?、与市场的关系中实际运行着。近年来,上述观点在中国社会学界产生了一定影响。在我们看来,这种观点根本不适合中国的社会建设和社区建设,是一种无根的观点,既没有中国学术传统的“根”,也没有中国现实社会的“根”。

  美国的自由主义模式,在社会领域,可以说集中表现为“公民社会”模式,而这种模式的主要内容则涉及三个概念:“公民社会”本身、个人自由、公民参与。

  关于“公民社会”(civil society)。事实表明,公民社会是一个本身模糊且饱受争议的概念。翻译就有两种:马克思、恩格斯著作中,一般译为“市民社会”;当代政治学的文献中大多译为“公民社会”?!肮瘛钡母拍?,本身就是政治生活的概念,它是与国家和政府不可分割地联系在一起的,是与一系列公民的权利和义务紧密相关的。没有国家、政府,哪有公民?反之也一样。而黑格尔、马克思等所用的 “市民社会”中的“市民”,则主要是与社会生活联系在一起的,没有“公民”那样强的政治色彩。因此,说“公民国家”和“市民社会”是更为确切的?!肮窆摇焙汀笆忻裆缁帷钡奶岱ㄊ乔嗄暄д哒趴抵岢隼吹腫2]。不过这里,我们暂且随俗,还用“公民社会”。

  一段时间以来,一些人把西方公民社会描述得非常完美、美妙。这不符合事实。以至于一位在美国学习、生活、工作多年的学者王绍光,写文章提出要对“公民社会”祛魅[3]。他在调查研究的基础上指出:公民社会可以是国家、家庭以及市场组织以外的任何组织,其中很小很小一部分是近年来人们熟知的所谓“非政府组织”(如环保团体、人权团体等具有倡导性功能的组织);更大的一部分是“非营利组织”(如非营利的学校、医院、养老院等社会服务组织,医师协会、律师协会、工程师协会之类的专业团体);还有更大一块是“草根组织”(如读书会、足球俱乐部、气功协会、观鸟协会、集邮协会、钓鱼协会等休闲群体)。这些正式或非正式的组织在家庭、国家、市场以外占据的空间就是“公民社会”。从这个定义,我们可以发现近年来被一些人吹得神乎其神的“公民社会”实际上是个无所不包的大杂烩[4]。他还指出了公民社会与自由主义的关系,对公民社会理论的批评集中在两个方面:第一,它把公民社会当成一个整体,好像完全不存在阶级差别,各种社团是在完全平等的基础上竞争,这当然是虚妄的假设。第二,它把公民社会看作一块净土,与污泥浊水的国家相对立,似乎好事都是公民社会干的,坏事都是国家干的,这当然也是虚妄的假设。仅仅从这两个假设就可以清楚地看出,公民社会理论的意识形态基因是“自由主义”[5]。此外,他还从公民社会组织是否有完全的自主性、独立性,从公民社会组织的内部效应和外部效应的关系、从公民社会与民主的关系等方面,破除了一些流行的有关“公民社会”的神话[6]。

  在我看来,使用“民间社会”这样的术语,来表达狭义社会和中义社会是更加确切的。根据社会与其各子系统的关系,我们对“社会”的外延作了新的提炼。整体社会系统与各子系统的关系,可以有多种表述,最常见的是四分框架或四分法、三分框架或三分法、二分框架或二分法。所谓“四分法”,即是社会与它的政治、经济、文化和社会生活各子系统的关系;所谓“三分法”,指社会及其三大部门(政府组织、企业组织和社会组织)的基本划分;所谓“二分法”,指国家与社会的关系。正是从这些关系中,引申出了范围不同、大小有异的“社会”: 即“小社会”或“狭义社会”、“中社会”或“中义社会”(狭义社会加市?。?、“大社会”或“广义社会”或整体社会。

  说“民间社会”更加确切,是因为国家和社会的关系主要就是“官民关系”。 这里,国家和政府,属于“官”的范畴;狭义社会(第三部门)和中义社会(第二部门和第三部门,或者说,狭义社会加市?。┰蚴粲凇懊瘛钡姆冻?。对“民间社会”的异议,主要是两个方面,一是“带有封建遗毒”,一是“学术含量不高”。在我看来,这都是似是而非的,都是这些年来受西方的影响太深。不错,在中国封建社会,在民为本和官为本的关系上,事实上是以官为本,“官贵民贱”是通例。尽管这种现象当今还这样那样地存在着,但是整个社会的主导观念正在逐步从传统向现代转变,即官民平等观念,更进一步,官是民的公仆的观念,正在逐步普及。这些年来,在西方政治学大力宣扬公民社会的情况下,也逐渐形成一种思维定式,似乎只有公民社会是学术术语,有学术含量,而“民间社会”、“民间组织”则是本土的土话,似乎没有学术含量。其实可以仔细思考一下,“民间社会”为什么不能成为学术语言,他在哪点上比“公民社会”差。

  “民间社会”主要由各种“民间组织”构成?!懊窦渥橹币淮?,已经在中国社会生活中流行。无论日常语言,无论正式文件语言,还有部分学术语言,都有使用“民间组织”的。特别是,社会组织的管理机关,迄今为止叫“民政部民间组织管理局”,它的职责功能是四个方面:第一,拟订社会团体、基金会、民办非企业单位登记管理办法,并按照管辖权限进行登记管理和执法监察;第二,承担境外非政府组织在华机构的登记管理和执法监察工作;第三,承担民间组织信息管理工作;第四,指导和监督地方对社会团体、基金会、民办非企业单位的登记管理工作。我认为,“民间组织管理局”这个名称并无什么不妥。而且“民间组织”既能包括“新社会组织”,也能包括“新经济组织”,在包容性、与时俱进性方面也并无问题。

  关于“个人自由”。在美国,个人自由和个人成功被无条件地肯定。起初,自由意味着政府不干预。这种自由被称为“消极的自由”,好象摆脱政府就是自由(freedom from government)。后来人们认识到,自由是在法律的范围内活动,这就意味着,自由也是离不开政府和国家的。美国的“个人自由”是美国作为移民国家特殊条件下形成的,是我们不能照搬的。因为,既然个人自由和个人成功被无条件地肯定,于是,一切妨害个人自由的事或人就都是敌对方,甚至所有与美国不同的社会和文化都被看作是对自由的潜在威胁。[7]这种意识形态,体现在经济上,就是利用美元的世界货币地位,剥削剥夺全世界,尤其是发展中国家;体现在政治上、军事上、文化上,则形成政治霸权、军事霸权、文化霸权等,成为世界不太平的根源。中国的价值观,体现在经济上、政治上、军事上、文化上,表现出中国对和平发展、双赢共赢的追求。现在,美国巨额债务在身,包括9·11事件和金融?;壤饭瘫砻?,美国是一个处在衰落过程中的大国,美国模式现在面临着是否可持续的?;?。

  关于公民参与。这是我们可以借鉴的。在我们的社会管理格局中,也强调了“公众参与”。美国的公民参与有较长的历史,他们在参与意识的培养、参与方式的更新、参与条件的创造等方面,都有我们可以借鉴的地方。

  关键是,在当代中国,美国式的公民社会,能不能成为中国社会建设、社区建设的目标。对这个至关重要的问题,由于这些年来受自由主义宣传的影响,不少人,包括我们的一些学者和干部也不是都清楚的。在我看来,答案是明确的。这就是美国式的公民社会,绝不能成为中国社会建设、社区建设的目标。也就是说,不能把我国三个层次对社会建设、社会管理的探索创新,纳入西方“公民社会”理论框架,不能在西方的理论框架中,特别是美国的理论框架中跳舞。因为,美国的公民社会理论和实践,在中国的情况下,是要在“公民社会”名义下培育发展一个与政府抗争的对立的社会,特别是要把作为执政党的领导驱逐出社区,把执政党对社会、社区的领导称之为“一党独裁”、“一党专制”。这是最大的陷阱。一定要警惕和看清这一逻辑。

  现在,根据中国的实际情况,在社区等自治组织的治理和自我管理中,表现出一种新的转变,这就是:政府退一步,党委进一步。所谓政府退一步,是指过去社区承担了许多政府职能,现在,社区要依法自治,政府要依法行政,那些不该社区承担的政府职能将由社区工作站或社区服务中心来承担,这表现为“政府退一步”。所谓“党委进一步”,是指执政党的基层组织和党员进一步深入社区,更好发挥核心作用、领导作用、服务群众的作用。这本来是执政党的应有之义,也是我国的最佳选择。西方的公民社会理论,恰恰是反其道而行,把党委领导驱逐出社区,如果把美国式、西方式“公民社会”作为我们社会建设、社区建设的目标,应该说正是上了他们那一套理论的当。我们绝不能把自己优势当做弱势来抛弃。

  这里还涉及对“社区自治”的理解。笔者曾多次强调:自治不是有些人理解的“让政府走开”。自治是一种关系、一种分工、一个过程。[8]就像“自由”不是可以为所欲为,而是在法律的范围内活动,超出法律范围,就要失去自由。

  我们在各地基层的实地调查中得到的资料表明,中国基层社会绝不是按照美国式的公民社会那一套在运行。例如,杭州上城区把社区党建与居民参与结合起来。一方面,在加强党委领导上,上城区区委、区政府将和谐社区建设纳入重要议事日程,成立由区委书记任主任的社区建设指导委员会,切实加强对和谐社区建设工作的领导和指导;区人大、区政协充分发挥监督、智囊作用,为和谐社区建设出谋划策。建立区领导、部门与社区的挂钩联系制度,切实做到重心下移、服务下沉。各街道成立相应的领导机构,形成了主要领导负总责、分管领导具体抓、相关领导配合抓的工作合力。而在发挥基层党员的作用上,他们健全党员会客厅、功能性党小组等党建工作模式;另一方面,他们同时搭建社区居民参与的平台,提高自助互助服务水平。通过以网上论坛、网上事务听证、民情恳谈、楼道自治等为主要形式的民主决策实践,拓宽民主渠道,保障居民的知情权和监督权。通过推广“邻里值班室”、“湖滨晴雨”、“和事佬协会”等民主自治复合主体实践经验,推进了“社区主导、多元参与、功能融合、四界互动、共建共享”的社区自治复合主体建设。这是他们自己在创新探索。

  这就是说,我们的社会建设、社会管理的探索创新,以我为主,有我们自己的理念、思路,该干什么就干什么,只是不在西方的理论框架中跳舞。识破西方“公民社会的陷阱”,跳出西方理论框架,是为了更好进行社会建设、社会管理,而不是要放慢社会建设的步伐,该发展社会组织还是要发展,该购买服务还是要积极购买,政府该依法行政还是要依法行政,基层党组织、党员个人的作用该加强的还是要加强。

  二、欧洲的福利主义模式这一部分的某些内容,曾形成一篇短文《欧洲福利主义模式可持续性问题的启示》,并在2011年10月24日在国家行政学院主办的“中欧社会管理论坛”上讲演。

  总体来说,欧洲的历史状况,特别是工业革命中无产阶级和资产阶级的尖锐矛盾和斗争及其后果,使资产阶级代表人物采取两条主要措施,对内采取普遍福利,安抚工人,对外加强对过去的殖民地、现在的发展中国家的掠夺,把负担转嫁给他们。这就形成了欧洲的福利主义模式。这种模式起源于老牌的德英法这些国家,后来在斯堪的纳维亚国家表现得最为典型。

  这一模式包含三大政策体系:普遍福利、混合经济和阶级合作。这些政策体系反映出,在欧洲,国家和社会的关系由于政策的调整,经历了从紧张到相对缓和的过程。这种相对缓和趋势,与美国公民社会那种国家与社会分离的趋势,形成一定程度的对比。

  但是,相对缓和,并不是国家与社会的关系就不紧张了。最近挪威发生的恐怖杀人事件、英国发生的大规模群体事件,均为他们本国的中产阶级成员带头所为。这引起我们对中产阶级社会作用以往观点的反思。同时,相对缓和,也不妨碍在理论上,不少欧洲学者还是或多或少体现了国家与社会的紧张关系。例如,哈贝马斯对生活世界与系统世界的分析,??掳焉缁岜茸龃蠹嘤?。这不奇怪,因为在欧洲,在西方的文化和社会语境中,“国家-社会”的紧张关系既是一种历史的常态也是一个现实的困境。[9]

  正如美国模式现在面临着是否可持续的?;谎?,欧洲福利主义模式也面临着难以持续的困境。

  福利国家一度曾经功勋卓著:这项具有创新性的制度设置在不平等的雇佣结构中添加了调和剂,使社会阶级阶层的紧张关系得到了极大的缓冲,从而稳定了西方资本主义世界的经济和政治体制。与此同时,福利国家在控制社会张力、稳定社会秩序的同时,保证了生产活力和市场繁荣的持续。

  然而,第二次世界大战后的西方在经济发展、科技创新、社会结构等方面出现了许多新变化。特别是20世纪中期以后,经济衰退、贫富分化、社会风险化等等趋势,福利国家曾经有过的盛景已然不在。针对这种情况,吉登斯等人提出了第三条道路,认为必须超越左派与右派--既不能像前者“认国家为答案”,也不能像后者“把国家当敌人”,调整国家与社会的关系。

  更重要的是,欧洲福利主义模式本身包含着许多不可避免的内在矛盾也日益暴露。其中一个矛盾就是“所享与所得”的矛盾,也就是“福利的普惠承诺和国家的有限能力”的矛盾。[10] 尽管欧洲(尤其是北欧诸国)的福利制度受到赞许,有时被称为“全民福利”、“人民福利”,在现实中,几乎无限的普救式共享福利并未真正实现过。因为,即便是在经济繁荣的状况下,社会福利支出受到的制约也是刚性的,国家的实际能力总是使福利的真正变现不得不大打折扣,“所享”与“所得”的实际距离难以抹去,这使得“全民福利”、“人民福利”相当程度上还是一个期待。相关研究指出,在任何国家包括英国和北欧国家,全民福利模式也没有完全实现。英国的“全民低?!贝永淳兔挥姓嬲厥迪止?,其相当的非缴费型给付都是针对一定的目标群体进行的。即使在北欧三国,许多非缴费型补贴也是家计调查式的。由此可见,在福利政策的实施过程中,有关目标的定位、对象的遴选、福利的给付底线等,不外是必须的程序。这也折射出了福利体制总会伴随着某种理想性特征:期待的“所享”与现实的“所得”总是有区别的,而且,即使是“所得”也并非是均等化的。事实上,如果对福利国家的改革进行简化地概括,那么,筛选福利目标群体,收缩福利支出,降低财政压力,进而缓解福利国家的?;?,是这一过程脱离不了的题中之义。因此,“权利是有的,但救济却经常跟不上”[11],也是一种提醒--“所享”的承诺基于形式化的社会权利,是不可剥夺的;“所得”作为实质性的变现,其有限性也是难以超越的。

  不能不提到的是,现在欧洲的高福利制度已难以回头,并与他们的选举民主形成恶性循环,更加剧了上述“福利的普惠承诺和国家的有限能力”的矛盾,进而发展成政治问题,造成治理?;?。有学者指出:“对于政治家来说,由于其政治生命基本上来自选民的投票,所以在选举年,一般都会迎合选民的短期需要,许诺给公民更多的福利,更少的税收。结果民情偏左的国家,一般都很容易导致财政赤字”。[12]例如,希腊这个国家,55岁就可以退休并享受很好的退休金。于是,希腊的政治家提出了节约计划,推迟退休年龄,但却遭遇各方面的抵制。法国和英国也是如此。法国实施节约计划,遭遇了罢工。英国实施节约计划,最近遭遇了骚乱。[13]2011年11月底,英国又发生了有200万人参加的大罢工。

  欧洲福利主义模式难以持续的再一个原因是新经济体发展中国家兴起。这使得欧洲福利主义模式不能像过去那样掠夺发展中国家,把负担转嫁给它们。

  谈论欧洲的福利制度的可持续性,不能不提到欧洲的社会质量运动。这个运动1997年兴起,主要背景是两个方面:一是针对欧洲福利制度本身的缺陷的;二是针对美国新自由主义在欧洲的影响的。这个运动提出了“社会的欧洲”“可持续的福利社会”口号;提出了四个原则:社会经济保障、社会凝聚、社会包容、社会赋权。但是,欧洲的社会质量运动难以挽回福利国家不可持续的命运,因为这个运动并没有消除福利社会的基本矛盾。欧债?;谋?,引起治理?;?,造成多国首相下台,是最近的例证。

  欧洲福利主义模式的可持续性问题给了我们哪些启示呢?

  启示一:对福利制度一定要有全面的认识和把握。我国现阶段在建设有中国特色的社会福利制度过程中,既要改变补缺型社会福利的“小福利”现状,又要吸取福利国家的教训,谨防走福利国家普遍高福利的老路。根据我们的研究,对福利制度一定要有全面的认识和把握。用得好,它是解决社会问题的办法,但如果用得不好,他也会变成引起社会问题的根源。福利制度是一柄双刃剑,使用要慎之又慎。

  启示二:对福利制度一定要不断追问是否可以持续。对已经实施、将要实施的福利制度都要这样。富裕引起的矛盾,并不比贫穷引起的矛盾来得少。我们在广东佛山南海的调查,证实了这一点。

  启示三:对“所得”和“所享”要不断进行平衡。不能把社会对福利的期待和胃口吊得太高。我国现在正在从补缺型福利模式向适度普惠型转变。适度普惠型社会福利是由政府和社会基于本国的经济和社会状况,向全体国民提供的、涵盖其基本生活主要方面的社会福利。适度普惠型福利模式是现阶段推进我国社会福利事业发展的必然选择。从非普惠的补缺型福利模式到适度普惠型福利模式,表示了这一领域现代性、合理性、公平性的不断增加、增强的过程。

  启示四:对福利制度的可持续性的原则和机理要不断进行探索。从欧洲经验教训中,我们体会到,福利制度的可持续性的原则和机理可以概括为:适度的永恒性与普惠的适度性。

  总之,所有这些启示,对我们建立有中国特色福利制度是有重要参考价值的。

  民生保障和福利关系到社会矛盾的源头治理,是创新社会管理的根本所在。我国政府非常注意各地的做法并吸收在高端的制度和政策设计之中。我们在各地基层的实地调查中得到的资料也表明,他们都在以不同的方式积极探索适合本地实际情况的做法。杭州上城区的做法便是其中一例。2011年,上城区相关部门和单位再次加大了对民生保障和福利的投入。一是上城区民政局提出了“居家养老服务全覆盖工程”,他们以社会化为导向,信息化为支撑,整合社会养老服务资源,搭建居家养老对象全覆盖平台,为60岁以上老人提供个性化、规范化的居家养老上门服务。通过该项目,实现服务对象、服务内容、服务时间、服务途径全覆盖,满足老人个性化的居家养老需求。二是区民政局还实施了“‘333+X’社区大服务体系建设”项目,整合政府、社区、社会三方力量,依托社区公共服务工作站、居民活动和生活服务设施三类载体,健全公共服务、自助互助服务、便民利民服务三个体系,创新社区服务方式,构建社区大服务格局。三是上城区劳动和社会保障局则以“‘居家就业’工程”为重点,加快居家就业工作的规范化、规?;ㄉ?,以实现深化促进就业工作,促进就业政策与产业发展政策的统筹协调,大力扶持网络运营、手工编制、维修、电子商务、文化创意和家庭服务等民生产业,提升居民生活品质,营造与建设“具有国际水准的高品质中心城区”相适应的就业创业环境。他们在这样做时,都注意到了福利的适度普惠性。在有13亿人口的中国,不注意这一点,是不行的。

  应当指出,在美国的自由主义模式中也并非没有福利主义的成分,如美国多年来在财政上给购房行为免税,在金融上给没有还贷能力的人购买住房提供政府担保,并通过金融工具把风险转移到金融市场,结果引起了次贷?;?,就非常典型。同样,欧洲的福利主义模式也并非没有公民社会的背景。只是,在美国模式中,自由主义、公民社会更突出,更能代表美国的特点;而在欧洲模式中,福利主义、调和主义更突出,更能代表欧洲的特点。因此,不能把这两种模式看作是完全不同的。

  这两种模式,对中国都有影响,当然,美国模式的影响要大得多。明确了这两种模式的历史作用和根本缺陷,我们才能对正在形成的中国特色道路,更有信心。

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  [1][美] 布洛维.公共社会学[M].北京:社会科学文献出版社,2007.59.

  [2]张康之,张乾友.公共生活的发生[M].北京:高等教育出版社,2010.55.

  [3][4][5][6]王绍光.“公民社会”祛魅[J].绿叶,2009,(7):66-72.

  [7]赵汀阳.十字路口的国家路径选择:美国梦?欧洲梦?还是中国梦?[J].人民论坛政论双周刊,2011年9月(下):34-35.

  [8]郑杭生.社区节:一种有效的“社会黏合剂”--宜城街道新探索的社会学解读[A].郑杭生社会学学术历程(四):中国特色社会学理论的深化--当代中国社会与中国社会学(上册)[C].北京:中国人民大学出版社,2010.

  [9]杨敏.“国家-社会”的中国理念与“中国经验”的成长--社会资源的优化配置及公共服务与社会治理的创新[J].河北学刊,2011,31(2):124-130.

  [10]郑杭生,杨敏.“大民政”的理论和实践与“中国经验”的成长--夯实中国特色世界城市基础的“北京经验”[M].北京:中国社会出版社,2011.

  [11][英] T. H. 马歇尔,安东尼·吉登斯. 公民身份与社会阶级[M].南京:江苏人民出版社,2008.27.

  [12][13]毛寿龙.西方治理?;て诖嬖赱J].人民论坛政论双周刊,2011年9月(下): 28-29.


     来源:《国家行政学院学报》2011第6期
(责编:秦华)

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